Обзор судебной практики рассмотрения административных дел, связанных с оспариванием решений органов местного самоуправления в сфере земельных правоотношений
В целях формирования единообразного применения и толкования судами Вологодской области норм права при разрешении административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления в сфере земельных правоотношений Вологодским областным судом подготовлен обзор наиболее актуальных вопросов судебной практики, возникших при рассмотрении дел данной категории в 2023 году.
В силу положений Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).
Земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством. Действующее земельное законодательство закрепляет общее правило о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность или аренду на торгах (пункт 1 статьи 39.3 ЗК РФ, пункт 1 статьи 39.6 ЗК РФ).
При этом, одним из принципов земельного законодательства является принцип платности использования земли (статья 1 ЗК РФ)
Вместе с тем, ряд законоположений предусматривают право заинтересованных лиц приобрести земельные участки в собственность бесплатно или в аренду без проведения торгов (статьи 39.5, 39.6 ЗК РФ и др.).
Глава 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляет гражданам и организациям обратиться в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе, в сфере земельных правоотношений.
За указанный период судьями районных (городских) судов рассмотрено 558 дел названной категории, из них принято решений об удовлетворении заявленных административных исковых требований - 290, о частичном удовлетворении - 54, об отказе в удовлетворении – 159, иные решения – 16, обжаловано в апелляционном порядке – 90 дел.
Анализ судебной практики показал, что наиболее распространёнными являются требования об оспаривании решений (распоряжений) органов местного самоуправления об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка, об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельного участка и пр.
При рассмотрении дел названной категории у судов возникают сложности, связанные с правильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, а также с неправильным применением норм материального права. Кроме того, у судов возникают вопросы о целесообразности проведения экспертизы по данной категории дел, а также привлечении смежных землепользователей.
Вопросы применения процессуального права
1. Активная роль суда
Согласно пункту 7 статьи 6, статье 14, части 1 статьи 63 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) достижение задач административного судопроизводства невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия его сторон при активной роли суда.
Данный принцип выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела.
В силу статьи 163 КАС РФ в целях правильного разрешения административных дел суд вправе истребовать доказательства по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе. Об истребовании доказательства судом выносится определение, в котором указываются срок и порядок представления этого доказательства. Копия определения направляется лицам, участвующим в деле, и лицу, у которого находится истребуемое судом доказательство.
Анализ судебной практики показал, что суды не всегда по своей инициативе истребуют доказательства, которые могут повлиять на исход дела и правильно разрешить возникший спор.
Так, при рассмотрении дела по иску Ч. к Комитету имущественных отношений администрации Череповецкого муниципального района с заявлением о предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка, суд признал незаконным отказ Комитета, указав, что в силу статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административным ответчиком не представлено суду объективных доказательств того, что границы образуемого земельного участка пересекают ранее учтенный земельный участок, в связи с чем заявленные требования удовлетворил.
При подаче апелляционной жалобы ответчик вновь указал о пересечении границ испрашиваемого Ч. земельного участка с участком гражданина К., представив соответствующие доказательства. В апелляционной инстанции административный истец Ч. подтвердил факт возможного пересечения границ данных участков.
Судебная коллегия, отменяя решение суда первой инстанции, указала, что одной из задач административного судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел. Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда, однако суд первой инстанции в нарушение данного принципа не предпринял надлежащих мер к истребованию и исследованию технической документации в подтверждение либо опровержение доводов административного ответчика, а также не привлек к участию в дело смежного землепользователя, права которого могут быть затронуты судебным актом.
(Апелляционное определение Вологодского областного суда от 10 октября 2023 года № 33а-4862/2023).
2. Обстоятельства, имеющие значение для дела
Согласно статье 62 КАС РФ обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими.
В соответствии с частью 2 статьи 62 КАС РФ обязанность доказывания законности своих действий возлагается на орган публичной власти, его должностных лиц.
Анализ судебной практики показал, что основной причиной отмен судебных актов является неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела (статья 310 ЗК РФ).
Так, Х. обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Кадуйского муниципального округа, в котором просил признать незаконным решение Управления по распоряжению муниципальным имуществом администрации Кадуйского муниципального округа об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка.
Отказывая Х. в предварительном согласовании предоставления земельного участка, уполномоченный орган со ссылкой на пункт 14.1 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации исходил из того, что согласно данных публичной кадастровой карты испрашиваемый земельный участок полностью находится во 2 и 3 поясах санитарной охраны поверхностного водозабора на Рыбинском водохранилище, а также в водоохранной зоне Рыбинского водохранилища.
Решением суда административные исковые требования Х. оставлены без удовлетворения. При этом суд первой инстанции исходил из того, что отказ в утверждении схемы расположения земельного участка по изложенному в нем основанию соответствует требованиям действующего законодательства, полагая установленными наличие обстоятельств, являющихся препятствием для предварительного согласования предоставления административному истцу земельного участка для огородничества.
Судебная коллегия при рассмотрении апелляционной жалобы исходила из того, что ограничения в представлении земельных участков, в границах которых установлены водоохранные зоны, земельным законодательством не предусмотрены, запреты на использование земельного участка, расположенного в санитарно-защитной зоне, не исключают возможность использования испрашиваемого земельного участка в заявленных административным истцом целях – «для ведения огородничества», предполагая соблюдение его владельцем ряда ограничений. Несоблюдение же данных ограничений влечет самостоятельные правовые последствия.
Допущенное судом первой инстанции неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, неправильное применение норм материального права явилось в соответствии со статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены судебного решения и принятии нового решения об удовлетворении административных исковых требований.
(Апелляционное определение Вологодского областного суда от 30 ноября 2023 года № 33а-5986/2023).
3. Состав лиц, участвующих в деле
Согласно части 1 статьи 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.
В силу частей 1, 2 статьи 37 (глава 4) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лицами, участвующими в деле, являются, в том числе, стороны, заинтересованные лица.
Земельные споры зачастую затрагивают права и интересы смежных землепользователей. Однако не всегда суды для выяснения обстоятельств, имеющих значение для дела, и игнорируя принцип состязательности в административном судопроизводстве, привлекают к участию в деле смежных землепользователей.
Примером может служить вышеупомянутое апелляционное определение от 10 октября 2023 года №33а-4862/2023.
4. Нарушение норм процессуального права
В пункте 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснено, что суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя, таким образом, основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.
Например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.
О. обратился в суд с административным исковым заявлением к Департаменту градостроительства администрации г.Вологды об оспаривании распоряжения «Об отказе в утверждении схемы распоряжения земельного участка на кадастровом плане территории», просил обязать административного ответчика устранить нарушение прав и законных интересов административного истца, рассмотрев заявление о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в аренду на торгах, проводимых в форме аукциона, и утверждении схемы земельного участка
Решением Вологодского городского суда Вологодской области от 27 июня 2023 года административные исковые требования О. оставлены без удовлетворения.
Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу, что у Департамента градостроительства имелись законные основания для отказа О. в утверждении схемы расположения земельного участка, поскольку испрашиваемый им участок не может являться предметом аукциона в силу того, что используется административным истцом незаконно, без оформленных в установленном законом порядке документов, а также на испрашиваемом участке имеются некапитальные сооружения.
Между тем, из материалов административного дела следовало, что при его рассмотрении суд первой инстанции исходил из обстоятельств, которые не были приведены в обжалуемом распоряжении в качестве оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка.
Допущенное судом первой инстанции неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, нарушение норм процессуального права явилось в соответствии со статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены судебного решения с вынесением по делу нового решения о признании незаконным оспариваемого отказа
(Апелляционное определение Вологодского областного суда от 12 октября 2023 года № 33а-5094/2023).
Вопросы применения материального права
- Полномочиями по распоряжению земельными участками лесного фонда возложены на орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
К. и В. обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать незаконным бездействие администрации Череповецкого муниципального района, МО «Югское». В обоснование указали, что являются собственниками квартиры №1 в доме №14 п.Лесное Домозеровского сельского совета Череповецкого района ти. Земельный участок под многоквартирным домом не сформирован и не поставлен на кадастровый учет, что влечет нарушение их прав как собственников жилого помещения в указанном доме, а также нарушает принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ним объектов недвижимости.
Решением Череповецкого районного суда Вологодской области от 19 июня 2023 года административные исковые требования удовлетворены.
Разрешая возникший спор, суд первой инстанции исходил из того, что образование земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, является обязанностью органов государственной власти или органов местного самоуправления, в целях образования такого земельного участка уполномоченными органами государственной власти или органами местного самоуправления совершаются все необходимые действия, предусмотренные законом. Поскольку в нарушение статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административный ответчик не представил суду объективных доказательств невозможности исполнения возложенной законом обязанности образования земельного участка, суд посчитал, что такое бездействие нарушает права административных истцов.
Судебная коллегия, не соглашаясь с данными выводами, установила, что земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, расположен на землях лесного фонда. Данный участок является собственностью Российской Федерации. Кроме того, территория для формирования земельного участка под спорным домом пересекает особо охраняемую природную территорию областного значения туристско-рекреационную местность «Зеленая Роща». Распоряжение земельными участками лесного фонда не входит в полномочия органов местного самоуправления.
В соответствии с частью 7 статьи 11.9 ЗК РФ не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, за исключением земельного участка, образуемого для осуществления пользования недрами, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов.
Законом Вологодской области от 7 мая 2014 года №3361-ОЗ полномочия по утверждению и изменению границ особо охраняемых территорий областного значения возложены на органы исполнительной власти субъекта.
При таких обстоятельствах судебная коллегия отменила решение суда первой инстанции по причине неправильного применения норм материального права, с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований.
При возникновении сомнений о нахождении участка на территории лесного фонда целесообразно назначение соответствующей экспертизы.
(Апелляционное определение Вологодского областного суда от 02 ноября 2023 года № 33а-5214/2023, апелляционное определение Вологодского областного суда от 25 апреля 2023 года № 33а-103/2023).
- При рассмотрении споров, связанных с нахождением на земельном участке объекта недвижимости, следует исходить из принципа судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.
Например, при рассмотрении Вологодским городским судом дела №2а-2814/2024 по административному иску Ш. к администрации г.Вологды об оспаривании распоряжения «Об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка» судом неправильно истолкованы нормы материального права, что повлекло за собой неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения возникшего спора.
Так, в данном деле Ш. ссылался на то, что на испрашиваемом земельном участке расположено жилое здание, собственником которого он является. Земельный участок, на котором расположено здание, находился у Ш. в аренде с разрешенным использованием - для эксплуатации и обслуживания жилого дома, при этом часть земельного участка входит в береговую полосу водного объекта. Кадастровым инженером была подготовлена схема расположения земельного участка, образуемого путем раздела исходного земельного участка с учетом границ водного объекта, и представлена в администрацию г.Вологды для утверждения.
Рассматривая его заявление, орган местного самоуправления исходил из того, что в соответствии с генеральным планом МО «Город Вологда», а также Правилами землепользования и застройки испрашиваемый земельный участок расположен в многофункциональной общественно-деловой зоне, зоне застройки объектами делового, общественного и коммерческого назначения, не предназначенных для размещения жилых домов.
Признавая оспариваемое распоряжение законным, суд первой инстанции указал, что оно принято в соответствии с требованиями действующего законодательства, поскольку утверждение проекта планировки территории исключало возможность утверждения предложенной административным истцом схемы расположения земельного участка.
Вместе с тем, судом не было учтено, что одним из принципов земельного законодательства является принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (статья 1 ЗК РФ), который в совокупности со статьей 39.20 ЗК РФ устанавливает исключительное право граждан на приобретение земельных участков в собственность или в аренду, что вызвано необходимостью эксплуатации зданий и строений, расположенных на таких земельных участках.
Данные обстоятельства послужили основанием для отмены судебного решения.
(Апелляционное определение от 30 мая 2023 года №33а-2670/23)
3. Правительство Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные условия для предоставления земельных участков находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Л. обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации г.Вологды, в котором просил признать незаконным распоряжение начальника Департамента градостроительства «Об отказе в предоставлении в собственность за плату земельного участка с кадастровым номером 35:24:0303006:238». В обоснование требований указал, что он является арендатором земельного участка с кадастровым номером 35:24:0303006:238, разрешенное использование - для огородничества. 29 июня 2022 года обратился в администрацию с заявлением о предоставлении указанного земельного участка в собственность за плату на основании подпункта «а» пункта 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2022 года №629 «Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022 году», в чем ему было отказано, поскольку в соответствии с Генеральным планом г.Вологды испрашиваемый земельный участок расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами, не предназначенной для огородничества; в соответствии с Правилами землепользования и застройки г.Вологды испрашиваемый земельный участок расположен в границах территориальной зоны застройки преимущественно индивидуальными жилыми домами (Ж1), не предназначенной для огородничества.
Разрешая спор, суд первой инстанции исходил из того, что в силу пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ продажа без проведения торгов земельного участка, относящегося к землям населенных пунктов, расположенного в зоне застройки индивидуальными жилыми домами, а также в границах территориальной зоны застройки преимущественно индивидуальными жилыми домами (Ж1) на заявленном виде прав - для огородничества, не предусмотрена, в связи с чем отказал в удовлетворении иска.
Судебная коллегия, отменяя решение суда первой инстанции, указала, что в соответствии с подпунктом «а» пункта 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2022 года № 629 в 2022 году допускается наряду со случаями, предусмотренными ЗК РФ, продажа гражданину без проведения торгов земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства за границами населенного пункта, ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд и предоставленных в аренду этому гражданину, при условии отсутствия у уполномоченного органа, предусмотренного статьей 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации, информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка.
При таких обстоятельствах на административного ответчика при поступлении заявления Л. о предоставлении ему в собственность спорного земельного участка на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2022 года №629, была возложена обязанность по проверке соблюдения условий, указанных в подпункте «а» пункта 1 данного Постановления, и при отсутствии оснований к отказу административный ответчик должен был подготовить документы для заключения соответствующего договора.
Кроме того, несоответствие ранее установленного вида разрешенного использования земельного участка градостроительным регламентам, которые были приняты позднее, не может нарушать исключительное право граждан-пользователей таких земельных участков на приобретение данного земельного участка в собственность.
((Апелляционное определение от 16 марта 2023 года №33а-605/23).